农村土地征收补偿中农民权益保护若干问题探讨(点 …

 天津新闻     |      2019-05-07 10:42
【提要】近年来,有关土地征收补偿纠纷的案件逐年增多,其中涉及农民权益的问题已成为社会热点。农村土地征收过程中,农民的民主权和收益权有可能受到村民委员会、政府和企业等主体的侵害。不健全的法律法规、不合理的土地财政制度以及城乡二元的社会结构是造成农民权益受损的深层原因。基于征地补偿程序的阶段性,可以以征地补偿款是否实际发放至农村集体经济组织为界,分为征地补偿实施阶段和集体经济组织内部对征地补偿款的收益分配阶段。作者分别针对两个阶段中农民权益受损的具体表现提出相关对策,以期对法律政策的制定及司法实践有所裨益。土地问题是农民问题的核心,土地承载农民经济、政治、教育、就业、医疗、养老等多方面的权益和保障。目前,我国城乡二元社会格局尚未改变,“三农”问题还很突出,在城镇化和现代农业发展过程中,突出存在农民失地等问题。近年来,有关土地征收补偿纠纷的案件逐年增多,其中涉及农民权益的问题已成为社会热点。可以说,农民权益频频受损已成为制约生产发展、影响社会和谐的重要因素,而基于种种原因,我国目前对农民权益的保护无论在法律上还是政策实施上规制手段的有效性仍然不足,本文通过宏观和微观两个层面,对农村土地征收补偿中涉及农民权益的问题进行探讨,以期对今后法律政策的制定及司法实践有所裨益。一是村级管理者,一般指村民委员会。村民委员会虽然是村民自治组织,但具有准政府机构性质,是农村基本的行政单位。在征收补偿款的分配中,农民处于弱势地位,村级管理者居于强势地位,损害农民权益的现象屡见不鲜。如补偿款项大多控制在村民委员会手中,农民失地后,补偿费用低、补偿不到位等问题引起双方的冲突与矛盾。二是政府。有些当地政府往往将农村土地的征收作为农业结构调整和发展效益农业的战略措施,在征地过程中采用行政手段压低补偿价格,使实际补偿价格远低于应有价格。三是企业。有些企业在开发集体土地时,出于自身经济利益考虑,对农民土地补偿大多采取逐年给付的办法,一旦经营不善,往往不再履行补偿义务。有些企业仅以支付较低补偿款为代价取得农地开发使用权,未从长远角度考虑失地农民的就业、社会保障等问题。还有些企业在征地后污染环境,破坏生态,影响到农民赖以生存的相邻土地资源。需要说明的是,上述三类主体对农民权益的侵害既有单独行为,更多的则表现为共同侵权,如企业与政府、村级管理者相勾结,违法征地或私分补偿款项,使本已处于弱势地位的农民连最基本的权益都难以得到保障。一是农民的民主权益受损。主要表现为被征地农民知情权、参与权、监督权的缺失,在农村广大地区,民主议事机制并不健全, 农民对土地被征收以及补偿事宜的知情及参与权往往被村干部甚至相关工作人员所“代表”,民主议事规则不透明,集体经济组织财务不公开, 村民无法行使监督权,补偿款被贪污、截留、挪用、私分的现象比较突出。二是农民的收益权受损。主要表现为征地补偿标准不合理。《土地管理法》规定的土地征收补偿制度单纯以土地原用途和前三年内的经济产出平均率计算, 导致农村土地被征收后农民仅能获得土地补偿款的10 %左右,而且土地征收补偿款的分配不尽合理。据相关调查发现, 耕地转为商业用地时, 政府与集体和农民所得收益比最高可达49∶1 ; 未利用土地转为商业用地时, 政府与集体和农民所得的收益比最高可达197∶1 , 与政府取得的土地出让收益相比, 农民得到的征地补偿款仅为冰山一角,有的连基本生活都难以得到保障。此外,集体经济组织与农民之间对补偿款的分配亦不尽合理。现行法律制度的缺陷、法律体系的不健全和行政、司法机关某些干部的不依法办事是农民利益受损的根本原因。第一,法律界定的集体土地所有权的主体模糊,不同法律、法规规定的内容不统一,导致农民的土地财产权(包括转化后的土地补偿款)受到政府、企业和村民委员会的侵犯。第二,法律上关于按照被征收土地原用途给予补偿的规定, 使违法征占、侵犯农民土地权益者有机可乘。第三,规范土地流转、保护农民利益的法律体系不健全。第四,基层干部执法中有法不依的现象较为普遍。值得引起重视的是,法律的空白和漏洞直接导致了权力配置的失衡和政府职能的错位,我国现行行政系统的安排设置使得某些行政机关的权力无限膨胀,政府在与村民委员会、农民的利益博弈中, 村民委员会、村民处于绝对的弱势地位。现阶段施行的土地财政制度是农民利益受损的直接原因。根据有关规定,土地出让金收入基本归地方政府, 由于征地计划价和销售市场价之间存在巨大利益差,该部分利益差往往成为地方政府的经济利益,故政府将土地收益看作财政收入的主要来源,通过滥征、强征农村土地、压低补偿标准,侵害农民利益。社会保障本来是政府应该承担的行政职能, 但在城乡二元社会结构中, 土地承担了主要的农民保障功能。由于农民自身文化素质的限制和社会资本的缺失,加之我国劳动力市场供过于求, 农村土地征收过程造成大量农民失业。此外,征地补偿制度的不合理亦使失地农民无法得到应有的补偿,而农村社会保障制度的不健全也增加了不和谐因素,不利于城市及农村的稳定。以上系对农村土地征收补偿过程中损害农民权益表现及成因的宏观分析,笔者认为,基于征地补偿程序的阶段性,可以以征地补偿款是否实际发放至农村集体经济组织为界分为两个阶段,即:1、征地补偿实施阶段;2、集体经济组织内部对征地补偿款的收益分配阶段。在征地补偿实施中,政府既是土地管理者又是征地决策者、土地使用者、规则制定者、纠纷裁决者,国土资源部门作为同级人民政府的下属职能部门,对于征收土地的行为无法真正实施监督,对政府不合法、不合理的行为难以查处。如有些地方先以公益性用途低价征地, 然后擅自变更为经营性用地进行房地产开发, 从中赚取低价公益性征地带来的巨大利润差额。《土地管理法》在土地补偿费及安置补助费等方面作了规定,在其他补偿事宜方面则下放权力,授权省、自治区、直辖市制定具体的补偿标准。然而,实践中一些省、自治区、直辖市往往再授权下级单位制定补偿标准,导致征地补偿工作由无权制定标准的基层政府及有关部门以行政文件、命令、通知的方式处分农民集体所有的财产。此举一方面导致补偿标准不统一、不公平;另一方面,授权层级越多,补偿标准越低,最终侵害的是农民的权益。现行补偿标准既不是按照土地价格,也不是依据土地使用租金,而是根据土地原用途的年产值倍数测算,这不能体现土地的潜在收益和利用价值,不符合市场经济规律和国际惯例。事实上,土地价值很大程度上与被征地用途、所处区位、区域经济发展状况及区域基础设施等条件紧密相关,与土地年产值的关联性并不明显。如按农业用途补偿,再按城市建设用途批租,本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益实际由政府收取。征地过程中,土地收益应为土地所有权及使用权的收益,这两部分收益应在集体经济组织及农民个人之间合理分配。但实际上,现行征地制度不仅使开发商和企业得到巨大经济利益, 对当地政府在预算外的财政收入同样也会带来极大好处, 故在征地问题上地方政府和企业容易形成共同利益关系,一些县、乡政府利用职权也参与了补偿收益的分配,直接导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。尽管《土地管理法》确定了对征地补偿方案人民政府应当公告并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见,但该法未规定如意见不被重视或不被采纳,农民可按什么法律程序维护自身利益。此外,《土地管理法实施条例》规定对补偿标准有争议的,由政府协调,协调不成由政府裁决,相关争议不影响征地方案的实施。这就意味着政府可以先征地,后签补偿协议,农民无法凭借手中的土地作为谈判筹码取得合理的补偿。而且,大多数纠纷由行政机关最终解决的现况亦有违司法最终解决纷争的要旨。在我国,土地征收将导致农民失去生活的可靠来源和保障。目前以安置补助费一次性发放给被征地农民的方式居多,这一做法存在如下弊端:一是农村土地是农民世代经营、继承所得,政府一次性补偿给农民用于一次性经营或消费,容易引发短视行为,一些经营失败的农民成为新的不稳定因素,引发社会问题。二是由于缺乏必要的保障机制,加之失地农民没有其他劳动技能,就业难度较大,难以适应市场经济的需要,最终成为社会闲散人员。一是从法律上明确土地所有权主体并完善其权能,从《宪法》、《民法通则》、《农村土地承包法》等法律上明确村民小组是农民土地集体所有权主体并界定权利内容, 严格按照规定的责、权、利办事。二是从法律上破除现有征地补偿制度的不合理之处, 实现市场化配置, 保障农民经济收益权和社会权益。三是明确行政违法行为应承担的法律责任, 明确土地监察部门的监察权能和失察责任, 强化土地监察。土地征收应通过市场交易获取, 土地价格应以现期市场价和预期收益的综合评估为基础, 还要考虑土地对农民承担多重社会保障的功能来测算,其金额应当能够保障农民在生产、生活、教育、医疗等方面的必要支出。建议在征地过程中加快引进和扩大运用市场机制。此外,征地时应区分公益性(国防、科教文卫事业、文物风景名胜等)征地和非公益性(经营性建设用地)征地,前者可采用不完全补偿原则,后者则采取完全补偿原则。同时,加快农用地定级估价的步伐,促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟。改变过去将全部征地补偿款一次性发放给失地农民的模式,采取将部分补偿款发放给失地农民,其余用于对失地农民进行就业培训,拓宽就业渠道,或作价入股,参与社会保险、养老保险,逐步改变我国乡土社会依赖土地应对个人和家庭风险的传统方式。此外,各级政府有义务扶持被征地的农村集体经济组织和农民发展多种经营,兴办企业,为农民提供就业渠道。一是在公告与说明理由程序上,凡涉及被征地者权利、义务的信息资料,除法律规定应当予以保密之外,有关机构应向社会公开或告知,并将征地决定的事实及法律理由向被征地人说明;二是在听取意见程序上,适时就征地的目的、范围、补偿标准及方式组织听证、陈述和申辩程序;在救济程序上,完善对被征地人的权利事后补救制度,包括行政救济和司法救济。从国外情况来看,凡是农村土地流转程度较高的国家,农业合作经济都比较发达,农民的组织化程度也较高。我国农民利益不能得到有效保护的原因,还在于在国家层面上农民缺少实质上代表其自身利益阶层的组织。如果把分散和缺乏有机联系的农民组织起来,作为代表农民群体利益的团体,并在法律上赋予其一定的地位,使其具有与强势群体对话的权利,则有助于缓和农村各阶层之间的冲突并保障农民的实体权益。一是构建中央与地方事权与财权合理的财政制度。土地财政是农民利益受损的直接原因, 根源在于地方政府财权与事权的不相匹配。要使地方政府从土地财政中抽身, 必须理顺中央与地方财权与事权的关系, 使地方政府拥有与事权相匹配的财权,避免行政侵权。对属于公益性用途的低价征地必须全程监督,防止随意改变土地用途。即使经批准将公益性用地改为经营性用地, 也要按照经营用地的价格支付相关税费, 并及时足额给失地农民追加补偿。现阶段应不失时机地推出低水平、广覆盖的农村社会保障体系, 使农民享受均等的公民权益。失地农民(尤其是未就业的失地农民)是一个介于农民与城市居民的特殊中间群体,其特殊性在于他们既丧失了赖以生存的土地,不具备传统意义上的农民身份,但又不享有城市居民应有的权利。政府应切实履行社会保障职责,通过建立农村社会保障体系,使农民平等地享受社会经济发展的成果。建立和逐步完善农村社会保障体系,弱化农地的社会保障功能,发挥土地的经济功能,通过土地使用权的流转来解决失地农民的社会保障问题。对该类问题,国土资源部、农业部、最高人民法院虽然制定了法规或司法解释,但侧重点各异,规定之间不一致或冲突情况较多。农村集体经济组织只得各自依据本村实际制定分配方案。有的全额到户,有的部分留村组;有的一次性发放,有的分若干年发放;有的按人头发放,有的按被征收土地面积分配;有的以实际征到土地的农民作为发放对象,农民权益因规定不明而时常受到侵害。在征地补偿时,有的土地征收补偿协议由村民委员会出面签订,有的由村民小组或生产队出面签订,且土地征收补偿款的具体项目也没有进行细化。农民以自己权益受到侵害向法院提起诉讼时,很难提供有关土地征收手续方面的详细资料。相对集体经济组织而言,农民在诉讼中的地位更为弱势,对于集体经济组织分配的究竟是土地补偿款还是安置补助费或其他集体经济收益款并不清楚,仅凭已经分配到该款的一些村民的证明主张权利,缺乏维护自身权益的基本能力。实行人户一致,户随人走。对于那些具有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民,应作为准许其在当地落户的基本条件。这样既有利于户籍管理,又有利于法院管辖,也便于确定集体经济组织成员资格。对申请加入本集体经济组织的外来人员,在公安机关办理迁入手续前,增加集体经济组织民主讨论并同意迁入的前置程序,防止因特定集体经济组织人口的畸形膨胀导致有限社会资源的争夺。土地征收补偿款的分配必然涉及大量基层的农村干部,对其应开展法律教育,夯实其法律知识、增强其法律意识,消除男权主义、家族本位主义、原住居民本位主义等传统观念的影响。乡镇政府既要坚持主要事项由村民民主讨论决定的基层民主制度,也要对村民自治行为适时进行工作指导和监督,确保其按《村民委员会组织法》规定的程序和原则实现自治。《土地管理法》规定农民集体所有的土地属于村集体所有,明确了上述款项实质上是对农村集体土地所有权的补偿。目前通常的理解是由村集体经济组织或村民委员会经营管理;分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理;属于乡镇农民集体所有的,由乡镇农村集体经济组织经营管理。由此产生的问题是,集体土地所有权性质模糊,难以确定上述三种共有形式是共同共有还是按份共有,间接导致集体经济组织与村民分配补偿款纠纷中对侵权一方的主体资格认定产生争议。有以村民小组为被告的,有以村经济合作社、生产合作社为被告的,还有以村和村民小组为共同被告的。笔者认为,在征地补偿时,鉴于实践中不同情况,村民小组、村民委员会、乡镇人民政府都有可能成为获得补偿的主体,故确立侵权一方主体的原则为:如土地补偿款由村民委员会持有并由其制定分配方案的,以村民委员会为被告;土地补偿款由村民委员会持有,分配方案由村民小组制定,或土地补偿款由村民小组持有、分配方案由村民委员会制定的,应以村民委员会和村民小组为共同被告;土地补偿款由村民小组持有并由村民小组制定分配方案的,以村民小组为被告。对于集体经济组织成员的资格问题已成为当前审理此类纠纷的难点,原因主要有以下三方面:一是随着户籍制度的改革和经济的发展,农村城市化进程加快,农村人口出于经商、教育、婚嫁、投亲靠友等原因迁出、迁入的流动空前活跃。一旦涉及征地,该部分人员能否参与分配,争议颇多。二是《农村土地承包法》规定了30年不变的稳定承包关系,但部分农村集体经济组织违法收回因婚嫁而离开户籍地的农民的土地,使这部分农民成为失地户。此外部分农民淡化户籍观念,结婚不转户的现象屡见不鲜。三是超生子女因未缴纳社会抚养费,一些乡镇以此为由不出具户籍登记证明,未取得户籍即无村民资格,已取得户籍的超生子女也被剥夺村民资格,不能分配土地补偿款。笔者认为,农村集体经济组织成员资格的取得,应当以该成员是否已与集体经济组织形成较为稳定的生活、生产状态并依法登记常住户口为基本判断依据,对于以下几类特殊群体应当作如下认定:1、关于超生子女,其民事权利能力是作为民事主体的基本资格,不因父母是否违反计划生育政策而受影响,其应具有出生地或所在地集体经济组织成员的资格;2、关于外出经商、务工人员,其虽长期脱离本集体经济组织所在地,但在没有被纳入国家公务员序列或者城镇企业职工、居民社会保障体系时,不能认定其丧失了集体经济组织成员资格;3、关于外出学习、服兵役人员,如果迁入户口所在地不负担其基本生活保障,其学业结束、服役期满后迁回原籍的,仍应保留其原集体经济组织成员资格;4、关于养子女,只要办理合法收养手续和户籍登记的,就应认定其具有养父母所在地集体经济组织成员资格;5、关于农嫁居(与城镇职工结婚)、农嫁农(与另一集体经济组织成员结婚),凡其户口未迁入另一方所在地,且未享受另一方所在地集体经济组织收益分配权,其仍具有原集体经济组织成员资格,反之则其具有另一方的征地补偿收益分配权;6、关于离婚、丧偶主体,如其户籍仍在原地且该地集体经济组织保留其原有土地权益的,应认定其是农村集体经济组织成员,如不在原居住地生活,新居土地承包权未落实的,亦应认定是原居住地集体经济组织的成员;7、关于“空挂户”,因其仅迁入户口,不承包土地,且未与该集体经济组织形成相对固定、具有延续性的联系,在确定成员资格时应予以排除。实践中,有些地方将留存后剩余的土地补偿款全部分给被征地农民,有些地方将土地补偿款一部分按人口平均分配,一部分分配给被征地农民,还有些地方按成员对集体经济组织所做贡献的大小分配补偿款。笔者认为,土地补偿款的分配应以集体经济组织成员人口平均分配为原则。首先,土地补偿款应当属于整个村农民集体所有,农村集体土地所有权的性质,决定了农村集体土地补偿款是对全体集体经济组织成员的补偿,土地补偿款的分配,应由全体集体经济组织成员共同参与分配,凡被征地所在村的农民(无论是否为被征收土地的实际使用人)都应当属于土地补偿款的受配人。其次,土地补偿款的性质属于财产和财产性权利丧失的补偿,并非一种收益,分配时并不考虑集体经济组织成员对集体经济组织贡献的大小,只要具有集体经济组织成员资格,就应当享有均等分配的权利。再次,农村集体土地作为自然资源,其形成与成员的个人劳动或贡献没有关系,在分配时亦无需体现权利义务相一致原则。最后,土地补偿款分配权基于成员身份产生,一旦具备了农村集体经济组织成员资格,则不论入社时间长短,出生先后,贡献大小,有无财产投入,都平等地享有成员权。农村毕竟是一个乡土社会,受封建陋习和民间陈规的影响,传统的宗法思想根深蒂固。虽然《农村土地承包法》等法律对农村妇女的承包权利等予以了充分的保护,但在实际操作中,这些法律规定仍被大打折扣。农村既得利益群体或宗族势力往往借助其在人数、影响上的优势左右集体内部事务的处理结果,如果片面强调少数服从多数原则,可能损害少数人的利益。因此在处理此类纠纷时,一方面应尊重和支持村民合法的自治权,对于程序、内容都合法的民主议定决议应认定有效;另一方面,对违反法律法规和国家政策、侵犯村民权利的分配方案则不能予以支持,并严格执行《物权法》第63条第2款有关人员行使撤销权的规定。运用司法权对村民自治权进行审查时应遵循以下原则:一是合法性审查为主,合理性审查为辅,除非出现村民待遇明显不平等或人地比例分配明显不合理等情形。二是程序审查优于实体审查,如决议违反民主议定程序,无论该决议本身是否合理合法,均应被撤销;如程序合法,农民有证据证明决议侵犯其合法权益时,法院则应启动实体审查程序。三是间接调控为主,直接介入为辅,司法权介入通常以维持或撤销集体决议的方式对村民自治行为加以引导规范,只有在单靠集体组织自身难以纠正的情形下,才运用司法权进行直接干预,但必须具备合法性、正当性、必要性等前提条件。因征地补偿款的分配方案多数已经村民会议通过,如一旦改变原方案,将涉及个人经济利益的变动,故在执行中一些农民往往情绪对立,且村民委员会不予配合;此外,不少地方征地款、补偿款已分配完毕,没有可供执行的财产。故此类案件的执行难度远大于一般案件。笔者认为,对已经分配的土地补偿款法院有权予以执行,若土地征收后需对相关人员统一进行安置,征地补偿款不再直接支付村民,此时虽征地补偿利益指向村民,但稳妥起见,对该利益不亦强制执行。由于对土地补偿款的强制执行条件是上述款项所有权属已发生变动,而村民自治议定分配方案后,并不立即导致征地补偿款性质、权属的变化,法院可依分配决议对相关款项先行冻结,以防日后执行难。如果集体经济组织对法院的划拨措施不予配合,可直接执行该集体经济组织的其他财产,以冲抵执行标的数额。